城管人員該對流浪乞討人員如何管理？各方看法不一。資料圖片

羅湖市容環(huán)境綜合考核實施方案引熱議
“街頭有人乞討城管會被扣分”合理嗎？

　　羅湖的城市管理工作人員面對這樣一個難題：如果你管轄的街道上，有乞討者，流浪者，你要把他勸走，可是，如果他不走，你就麻煩了，根據(jù)新近出臺市容環(huán)境量化考核指標，你可能會被扣分。

　　6月20日，羅湖區(qū)召開城市管理工作現(xiàn)場會，公布了羅湖區(qū)市容環(huán)境綜合考核實施方案。該方案將市容精細化管理，分為數(shù)字化城管、專業(yè)部門、媒體監(jiān)督和社會滿意度等部分，各部分按比例分條目打分。而市容秩序中流浪乞討人員救助一項，占10%的權重。流浪乞討、露宿人員出現(xiàn)在主干道(嚴管路)，次干道(重要路段)和其他城市道路(控制路段)，分別給予2分/人，1分/人和0.5分/人的扣分。

　　記者獲悉，羅湖區(qū)的考核方案脫胎于深圳市的相關文件。在現(xiàn)場會上，來自深圳市城管局的負責人透露，在今年試運行兩個季度之后，深圳近日擬推出市容環(huán)境綜合考核實施方案，方案首次將城市道路流浪乞討人員數(shù)量納入全市57個街道辦的市容環(huán)境考核指標，從第三季度開始，全市各街道辦的考核成績將會對社會公布。

　　如何看待城市道路上的流浪乞討者？能杜絕這樣的人出現(xiàn)在城市的都市的街頭嗎？如果不能，這是城市管理的基層執(zhí)行者應該承擔、能夠承擔的責任嗎？對于這一小小細則，城管人員、律師、法學專家和社會工作者，各持異見，有支持也有質疑。

　　如何看待流浪乞討行為和社會秩序的關系，成為分歧的核心，其背后，折射的是個人權利意識和城市管理思維之爭。有公共觀察人士指出，對流浪乞討現(xiàn)象的容忍度，考驗著一個社會的文明程度。

方案
流浪乞討影響市容秩序打分

　　今年2月以來，深圳出臺《關于鞏固市容環(huán)境提升成果進一步加強城市管理工作的意見》(下稱“意見”)和《深圳市市容環(huán)境綜合考核方案(試行)》，對全市57個街道辦事處的園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、燈光照明、市容秩序等工作進行量化考核，意在提升城市宜居質量。

　　經(jīng)過近兩個季度的試行之后，近日，全市考核實施方案已成型，各區(qū)已開始落實相關工作。

　　已公布的《羅湖區(qū)市容環(huán)境綜合考核實施方案》將市容精細化管理，分為數(shù)字化城管、專業(yè)部門、媒體監(jiān)督和社會滿意度等部分，各部分按比例分條目打分。其中，專業(yè)部門日?？己松婕碍h(huán)衛(wèi)愛衛(wèi)、市容秩序、園林綠化，采用扣分制。而市容秩序中流浪乞討人員救助一項，占10%的權重。流浪乞討、露宿人員出現(xiàn)在主干道(嚴管路)，次干道(重要路段)和其他城市道路(控制路段)，分別給予2分/人，1分/人和0.5分/人的扣分。

　　方案稱，考核結果將按高低分排名，實施以獎代補和責任追究，納入主要負責人的績效考核范圍。

　　羅湖區(qū)相關負責人介紹，在深圳市方案中，市容秩序一項中關于流浪乞討人員方面的內容沒有變化。

　　“在全市將城市道路流浪乞討人員出現(xiàn)的數(shù)量納入?yún)^(qū)域日常市容考核指標，是第一次。”羅湖區(qū)城市管理監(jiān)督中心一位人士介紹，對于流浪乞討人員管理，一些重點街道以往也曾自定考核，也是按照區(qū)位和流浪乞討人員人數(shù)扣分，但是在全市級別以市容環(huán)境方式量化考核尚屬首次。

追溯
納入市容管理尚無法可依

　　將流浪乞討人員納入市容環(huán)境管理，目前有哪些法律法規(guī)文件作為依據(jù)？

　　2003年國務院發(fā)布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，并無涉及。

　　2011年修正版《深圳經(jīng)濟特區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，是目前深圳市唯一的市容環(huán)境衛(wèi)生管理法規(guī)，對于市容和環(huán)境衛(wèi)生的管理內容，也無涉及流浪乞討人員。

　　不過，在城市管理中，流浪乞討人員管理是政府的重點工作。2009年發(fā)布的《深圳市市容環(huán)境提升行動計劃》，提出“疏導”流浪乞討人員。而據(jù)深圳本地媒體報道，2011年，流浪乞討人員安置成為市容秩序工作之一。當年一年全市共救助流浪乞討人員8044人次，勸離749人次，其中救助精神病人28人次，殘疾人494人次，未成年人243人次。

　　大運會之后，市容提升行動再度推行。今年2月出臺的《意見》提出，“民政部門負責，公安、城管等部門配合，加強對城市流浪乞討人員的救助管理”。

　　多名城管人員介紹，這是對于流浪乞討人口救助管理的新方式。今年以來，深圳市、區(qū)、街道各級相繼成立了市容環(huán)境綜合考核小組或者辦公室。

焦點
合法的職業(yè)乞丐該不該管？

　　北京、廣州、南京、寧波、杭州等城市曾相繼進行乞丐整治，遭受輿論反彈。和其他地方相比，深圳更為謹慎，只是提出量化考核分數(shù)。

　　一份深圳城管內部材料稱，深圳市目前從事流浪乞討人員多達2萬余人，其中90%以上的乞討人員把乞討當成是謀利的手段，不配合政府采取的流浪救助政策；在嚴格意義上符合救助對象的，只占10%。該文稱，深圳職業(yè)乞丐每天的收入大致在150元-300元之間。

　　“職業(yè)乞討一直最難治。”羅湖區(qū)城管局城市管理行政執(zhí)法監(jiān)察大隊大隊長袁兵坦言。袁兵介紹，他自己一直有困惑，也有一些不成熟的看法。一方面，大多數(shù)流浪人口來自外地農村，他們有以合法方式追求幸福的權利，行乞也是公民的一種權利和自由。另一方面，職業(yè)行乞，在一定程度上擾亂了公共秩序，影響了社會治安。

　　這種個人權利意識和城市管理思維的困惑也表現(xiàn)在具體執(zhí)法中。在人流攢動的東門，有十幾年工作經(jīng)驗的城管局副科長于卓告訴南方日報記者，有非法背景的乞討，警方可以出動，但是面對熟悉城市管理規(guī)則的職業(yè)乞丐，他們只能每天勸導其離開，但沒有更好辦法保證其不會再來。談到以后量化考核實施后，如何應對主干道上的合法行乞行為，于卓說，“只能繼續(xù)勸”。

　　然而，有觀點分析，擾亂社會秩序的乞討行為可以追究法律責任，但是職業(yè)乞丐合法的個人權利亦須得到尊重和保障。

　　“中國是一輛在城市化道路上奔跑的巴士，你不能保證所有上車的人都是衣冠楚楚的紳士?！薄缎戮﹫蟆吩u論人艾君說，城市管理者應慎防“城市潔癖”思維。2004年，艾君的評論《把乞討作為職業(yè)也是一種權利》引起廣泛關注，他表示，至今文中觀點沒變。

　　艾君認為，應把“乞討行為”和“乞討中的違法行為”分別開來，尊重和包容合法乞討行為，并且，“是否允許乞討乃至‘職業(yè)乞丐’的存在，從一個側面看出一個城市的寬容度和一個城市的文明度?！?/P>

　　“假如我是立法者，我會禁止乞討”

觀點交鋒
城管人員

　　“真有困難我們碰到了都會救助。但是職業(yè)乞丐，就很難管理?！边@位深圳某城管執(zhí)法大隊長王成(化名)稱，在商業(yè)旺區(qū)和重要通道的職業(yè)性乞討，會影響社會秩序和交通安全，也影響深圳形象。

　　“假如我是立法者，我會禁止乞討?！蓖醭烧f，至少在某些路段，是不允許乞討。深圳可仿效國內外一些城市設禁止乞討區(qū)，在一些人流繁多地段，禁止行乞，以免影響交通秩序和安全。

　　王成認為，乞丐成為一種職業(yè)，成規(guī)模、組織行乞，是有人背后操縱，這是不正常的。之前有媒體曝光，每天早上有面包車送乞丐到繁華街區(qū)行乞，到了晚上人稀時又有車接乞丐回去。

　　但是，王成坦言，這次考核扣分從根本上很難解決問題，但規(guī)則一旦制定出來，下面執(zhí)法人員只能這么做。

律師
不能以測評結果作為處罰依據(jù)

　　廣東鵬翔律師事務所律師梅春來認為，政府出臺政策對城管等部門進行考評，有其合理性，不違背我國的法律法規(guī)。

　　但他表示，根據(jù)我國法律，政府可以測評，但不能根據(jù)測評結果來設定具體的處罰指標，“這個考核，有點類似于民主測評，就是給你評估一個分數(shù)而已。如果據(jù)此來進行處罰，相關部門及人員就可以向上一級部門舉報”。

　　梅春來表示，制定相關制度涉及到兩個方面。

　　一個是對城管的考評，“制定這樣的考核制度，必然會給城管部門帶來執(zhí)法的壓力。城管部門要盡力避免去扣分，就會被迫加大巡查力度，人員和開支都會相應增加?！?/P>

　　梅春來認為，流浪乞討人員的流動性很大，不可能24小時都駐守，所以對城管的考評，不能采用絕對化的思路，只問結果，不問過程。

　　他表示，如果發(fā)現(xiàn)乞討或者亂擺賣，應該評估的是它處理的情況，“這些情況發(fā)生后，是否依法進行處理了？如果依法處理了，就可以接受。如果有舉報卻遲遲不來制止，就應該給不合格的評分。而不是按照現(xiàn)在的制度，只對結果進行評估，這個邏輯不對”。

　　另一個是城管面對執(zhí)法壓力如何執(zhí)法?！俺枪転榱藞?zhí)法，會不會采用驅逐等手段？”梅春來表示，我國的《行政處罰法》及《行政強制法》等都對行政機關的執(zhí)法進行了明確的規(guī)范，“所以即使有這樣的考核制度，也一定要依法行政，降低糾紛發(fā)生的程度，不能采用違法的手段。”

法學專家
制定政策時流浪乞討人員缺席

　　中國政法大學副教授仝宗錦則認為，從表面上來看，政府確實有權利約束自己內部的行為，但如果從后果上分析，要是這一規(guī)則損害了公民的基本權利，就不能僅僅認為他只是一個內部的考評制度，“而且在制定這個涉及到流浪乞討人員權利的政策時，他們完全沒有發(fā)言權、沒有參與到政策的實施，只能被動接受，不太符合正當程序原則?！?/P>

　　“政府這么規(guī)定，會不會影響乞討權利？”仝宗錦表示，從政策后果上來看，執(zhí)法人員會有很大的一個內驅力去禁止乞討甚至大規(guī)模驅逐流浪乞討人員，“因為和執(zhí)法人員自己的考核聯(lián)系起來了。他們肯定會這么做，而且在這個過程中，流浪乞討人員沒有任何反抗的能力和手段?！?/P>

　　“而且從價值角度來講，一個城市也不應該為了市容這樣集體性的外在價值，來否定流浪乞討人員內在的謀生權利?！辟谧阱\認為。

　　仝宗錦表示，即使城市的中產階級希望過體面的、干凈的、不被打擾的生活，也不能因此剝奪社會轉軌過程中失敗者的權利，“這里面既有權利的角度，也有平等的視角，不能以強勢群體的視角來抹殺弱勢群體的視角。不能用表面上市容的整潔，來掩蓋流浪無著人員的痛苦?！?/P>

社工
“支持社會組織提供專業(yè)服務”

　　深圳資深社工、滿天星露宿者服務組發(fā)起人涂爾干(網(wǎng)名)曾長期為流浪乞討人員提供服務，他表示，公民有露宿、乞討的權利，一個人在沒有影響他人的情況下，基本生存權、尊嚴權應該得到尊重。

　　涂爾干認為，將流浪乞討人員和市容掛鉤，根本原因在于對他們的歧視，“覺得露宿者很臟、很懶，是吸毒的、或者有前科，這些都是刻板印象。”

　　“弱勢者的客觀存在是一個宏觀的社會問題”，涂爾干表示，之所以出現(xiàn)流浪乞討人員，是因為社會機制不公平，教育資源的不公、技能的不足使他們只能處在社會底層，加之戶籍等原因而無法獲得足夠的社會保障。“作為一種勞動方式，流浪乞討人員和醫(yī)生、律師等工作沒有尊卑的區(qū)分。市民有的權利，他們也有，應該得到保障?！?/P>

　　“正因為這個問題比較宏觀，所以不能簡單把問題都壓到城管等幾個部門身上。”涂爾干認為，目前還不能杜絕弱勢者現(xiàn)象，“不能去堵它，得去疏導，去提供服務。弱勢者也是人，不能說不讓他出現(xiàn)在街道上，畢竟他們確實沒有地方住。如果這樣做，只會導致城管、協(xié)管等更粗暴執(zhí)法。”

　　涂爾干認為，要解決流浪乞討人員問題，關鍵是幫助他們發(fā)出自己的聲音，“這個社會在考慮市容的時候，知道他們在想什么嗎？”

　　涂爾干建議，深圳可以向香港學習，開放更多的社會組織來給流浪乞討人員提供專業(yè)的服務，而政府則可以協(xié)助社會團體，提供物質上的幫助，“例如東門就有很多露宿者，相關部門在那邊開一個物資發(fā)放點，給他們發(fā)放衣服、盒飯，只要一點，就可以緩解很多人的急需。再進一步，可以幫助社會組織去提供宿舍性質的服務，像香港的單身人士宿舍?！?/P>

　　他還建議，對很多農村過來、沒有技能的青少年，政府和社會組織也可以提供就業(yè)培訓等服務，幫助他們回歸社會，“香港有就業(yè)局進行免費培訓，深圳可以考慮大規(guī)模的技能培訓，也可以想其他辦法，例如鼓勵自由職業(yè)、小攤小販經(jīng)營。這樣對那些從內地過來、生活無著的年輕人，很有好處?！?/P>

城市管理需慎防“城市潔癖”思維
知名評論員

　　《新京報》評論員艾君一直關注流浪乞討問題，他認為，乞丐不能以量化考核減少，乞討行為也是一種自我救濟，犧牲了個人人格和尊嚴，不要求政府福利，不一定是不勞而獲。

　　違法乞討必須禁止，比如強迫老婦幼殘行乞，警方必須嚴打，但是，不能因此將所有行乞者趕走。

　　政府在城市管理和建設中，需要慎防城市潔癖思維。目前我國還是社會主義初級階段，可以以世界發(fā)達國家的為目標，但不能全盤照搬它們的標準，中國發(fā)展不平衡，要容忍不同的人追求自由生活的權利。

鏈接
美國
怎樣管理乞丐？

　　2007年8月，位于華盛頓的一家致力于幫助流浪者的非政府組織“全國流浪者聯(lián)盟”給出了一份全面調查報告。

　　根據(jù)這個報告，美國流浪者占美國總人口的1%和貧困人口的10%，其中，單身男性占41%，單身女性占14%，有孩子的家庭占40%。報告還從人口學的角度做了各種綜合比較。比如，所有流浪者中，年齡不到18歲的未成年人占了39%，黑人占了49%，受過高中及以上教育的占62%，完全沒有健康保險的占58%。

　　針對美國的流浪者和乞丐問題，美國政府提出了在三百個城市實行旨在幫助流浪者的“十年計劃”。在時任總統(tǒng)布什提出的2008年的聯(lián)邦預算中，專門預留了44億美元用于幫助流浪者。與以往不同的是，這筆錢的重點將放在為流浪者提供可負擔的長期住所上，而不是臨時性的收容所。在這個計劃的資助下，2007年，美國已經(jīng)為流浪者建造了四萬多個住房，大部分是一個臥室的公寓房，里面有基本的電器，包括洗衣機、烤箱、洗碗機等等。

　　美國的一些城市，比如芝加哥、奧蘭多、圣塔克魯茲，還出臺了一些限制乞討的規(guī)定，比如在商店和自動取款機附近多少米內不許乞討，甚至要先獲得當?shù)卣摹捌蛴懽C”才能上崗。對此，華盛頓的一家獨立調查機構“公共議程”對美國民眾做了一次民意調查，沒想到和政府的想法相反，71%的美國人認為，只要流浪者不妨礙到商店或公園里的他人，警察沒必要來驅趕他們。

　　除了美國政府，美國還有許多非政府組織和個人，為幫助流浪者而奔走。他們中，包括“全國流浪者聯(lián)盟”這樣的民間組織，有專門針對流浪兒童的慈善組織，還有一些為流浪者提供無償服務的律師。(本文來源：《小康》雜志(南方日報 陸樂(策劃統(tǒng)籌 呂冰冰撰文 南方日報記者 李榮華)