黨的十八大以來(lái)，行政審批制度改革持續(xù)推進(jìn)，在改革的廣度、強(qiáng)度和深度上都再有突破，代表著黨中央和國(guó)務(wù)院在深化政府職能轉(zhuǎn)變、“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面取得的重大成就。2022年新年伊始，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項(xiàng)清單管理的通知》和《法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的行政許可事項(xiàng)清單》(以下簡(jiǎn)稱《清單》)是法治政府建設(shè)的重要舉措，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革、科學(xué)有效發(fā)揮政府職能意義深遠(yuǎn)。

　　一、《清單》對(duì)于推進(jìn)行政審批制度改革意義深遠(yuǎn)

　　第一，固化審批制度改革成果。行政審批制度改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，檢驗(yàn)是否建成法治政府的重要“試金石”就是審批制度改革成效。在落實(shí)行政許可法推進(jìn)審批制度改革中，我們正在摸索出一套適合中國(guó)國(guó)情的、行之有效的方法。一是通過建立行政許可“正面清單”形成不可逆的改革成果。對(duì)各層級(jí)的法律規(guī)范可以設(shè)定的行政許可予以整理匯總，并以清單形式清晰明了地表達(dá)出來(lái)。二是通過電子政務(wù)平臺(tái)推廣改革成果。將法治政府、智慧政府建設(shè)相結(jié)合，依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建立“全國(guó)行政許可管理系統(tǒng)”，提供履行行政許可權(quán)的“標(biāo)尺”，可以為各級(jí)行政機(jī)關(guān)直接對(duì)標(biāo)和適用。

　　第二，細(xì)化審批制度改革路徑。通過推進(jìn)行政許可標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)從單純“管事項(xiàng)”進(jìn)一步深化為“管事項(xiàng)”和“管事項(xiàng)要素”相結(jié)合。事項(xiàng)要素內(nèi)容非常豐富，包括許可條件、申請(qǐng)材料、中介服務(wù)、審批程序、審批時(shí)限、收費(fèi)、許可證件、數(shù)量限制、年檢年報(bào)等，對(duì)行政許可的管理進(jìn)一步精細(xì)化。

　　第三，通過《清單》健全審批改革制度。此前，行政審批制度改革本身沒有系統(tǒng)的管理制度，此次創(chuàng)設(shè)了一整套新的制度機(jī)制。如全國(guó)統(tǒng)籌、分級(jí)負(fù)責(zé)、事項(xiàng)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的行政許可事項(xiàng)清單體系，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、清單銜接機(jī)制、依托清單完善監(jiān)管機(jī)制等。這些改革制度機(jī)制的建立，有利于進(jìn)一步推動(dòng)改革。

　　第四，通過《清單》縱深推動(dòng)審批制度改革。《清單》既是此前行政審批制度改革的終點(diǎn)，也是下一步行政審批制度改革的起點(diǎn)，未來(lái)的改革將以此為基礎(chǔ)不斷優(yōu)化調(diào)整，健全契合經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的行政許可體系。針對(duì)各類清單事項(xiàng)不銜接，明確規(guī)定市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本目錄、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”事項(xiàng)清單中的行政許可事項(xiàng)，要與《清單》保持一致。

　　二、下一步執(zhí)行《清單》應(yīng)當(dāng)注意的問題

　　第一，準(zhǔn)確統(tǒng)一編制是執(zhí)行《清單》的首要工作。

　　通過本地區(qū)清單要框定本級(jí)政府所管轄的行政機(jī)關(guān)行使行政許可的邊界。一是準(zhǔn)確全面。 實(shí)踐中存在著清單不準(zhǔn)確、與法律法規(guī)設(shè)定的行政許可不一致等現(xiàn)象，以至于應(yīng)當(dāng)履行的行政許可權(quán)沒有依法行使，最后才發(fā)現(xiàn)是清單本身的遺漏。今年底之前省、市、縣三級(jí)清單要編制完成，務(wù)必要保證質(zhì)量，要全面梳理本地區(qū)的行政許可事項(xiàng)。二是要素一致。這也是吸收了此前的教訓(xùn)，同一省內(nèi)不同市縣的清單要素羅列不一致，有些清單列不出法律依據(jù)。本次國(guó)務(wù)院審改辦所公布的行政許可事項(xiàng)清單(2022年版)應(yīng)當(dāng)作為各級(jí)清單的范本，各級(jí)清單的基本要素是統(tǒng)一的，包括事項(xiàng)名稱、主管部門、實(shí)施機(jī)關(guān)和設(shè)定依據(jù)等，不應(yīng)當(dāng)有缺項(xiàng)。三是水平相當(dāng)。同一省內(nèi)管轄面積和人口數(shù)量相差無(wú)幾、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平基本相當(dāng)?shù)膬蓚€(gè)地區(qū)的清單應(yīng)當(dāng)是大體一致的。下一步，省級(jí)和市級(jí)人民政府及審改機(jī)構(gòu)要在審定和報(bào)備中更好地發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)作用。

　　第二，整治變相許可是執(zhí)行《清單》的重點(diǎn)工作。

　　實(shí)踐中清單之外“別有洞天”的現(xiàn)象屢禁不止。絕大多數(shù)備案徒有其名，以備案之名行審批之實(shí)，有些部門、有些地方為備案制作了備案證書、備案號(hào)，開展活動(dòng)之前必須要取得備案機(jī)關(guān)的同意。而且，各種證明、目錄、計(jì)劃、規(guī)劃、指定、認(rèn)證、年檢等名目滿天飛，還有評(píng)估、考核、認(rèn)定、核查等各種措施，實(shí)質(zhì)上也是審查強(qiáng)度不同的行政許可。

　　“清單之外一律不得違法實(shí)施行政許可”，清單制度執(zhí)行得越嚴(yán)格、行政許可法的法定要求落實(shí)得越嚴(yán)格，權(quán)力尋租的空間就越小。但是漢語(yǔ)中可供選擇的詞語(yǔ)眾多，加之監(jiān)管能力還不足，行政機(jī)關(guān)就有可能在清單之外變相設(shè)置許可。如果一個(gè)地區(qū)行政機(jī)關(guān)利用多種手段對(duì)公民、法人和社會(huì)組織來(lái)實(shí)施事前審批的權(quán)力，這種整治就是在“裝門面”、“踢假球”。檢驗(yàn)審批制度改革成效最真實(shí)，也最根本的指標(biāo)就是變相許可是不是減少了、杜絕了。各部門各地區(qū)要對(duì)整治變相許可高度重視，采取適合本部門本地區(qū)行之有效的措施，將對(duì)變相許可的整治納入法治督查和法治政府示范創(chuàng)建評(píng)估的指標(biāo)體系中來(lái)，并將此作為地方法治政府建設(shè)的專項(xiàng)工作來(lái)持續(xù)深入推進(jìn)。

　　第三，理順多部門關(guān)系是執(zhí)行《清單》的難點(diǎn)工作。

　　行政審批制度改革中，多部門關(guān)系如何處理是難題。一是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的地區(qū)，集中許可部門與主管部門的監(jiān)管職責(zé)要明確，而且應(yīng)當(dāng)建立日常合作機(jī)制，在整體政府、智慧政府的理念和體系內(nèi)通過政府?dāng)?shù)據(jù)共享或政務(wù)信息推送、及時(shí)反饋等方式來(lái)增強(qiáng)溝通協(xié)作，減少扯皮和推諉。二是行政許可權(quán)下放的改革中，縣市以上政府部門“一攬子”下放行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的，基層強(qiáng)烈反映對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、程序復(fù)雜的行政執(zhí)法是接不住的。下一步對(duì)擬下放事項(xiàng)要充分調(diào)研，了解基層執(zhí)法的實(shí)際難題，嚴(yán)防盲目下放、一放了之；明確每一個(gè)行政權(quán)力下放的法律性質(zhì)到底是授權(quán)還是委托，明晰部門監(jiān)管職責(zé)；加強(qiáng)下放部門對(duì)承接部門的執(zhí)法指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，杜絕職責(zé)下移、只批不管。三是理順行政機(jī)關(guān)和監(jiān)督主體的關(guān)系。落實(shí)清單制度，靠的是對(duì)行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的監(jiān)督，要將各種監(jiān)督擰為合力、落到實(shí)處。行政機(jī)關(guān)及其工作人員，無(wú)論是對(duì)法院行政訴訟和檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟，還是對(duì)監(jiān)察委、人大政協(xié)、人民群眾和媒體的監(jiān)督，都應(yīng)當(dāng)自覺接受。(中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)政法部副教授 王靜)