10月10日，民政部公布了《關(guān)于規(guī)范社會(huì)團(tuán)體開展合作活動(dòng)若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。在“郭美美”事件、“盧美美”事件等一系列社會(huì)熱點(diǎn)事件的助推下，這一社會(huì)組織管理新規(guī)，在10個(gè)月內(nèi)歷經(jīng)調(diào)研、起草、反復(fù)修改完善、征求多部門意見后迅速出臺(tái)，針對(duì)當(dāng)前社團(tuán)非法斂財(cái)亂象及不規(guī)范運(yùn)作等行為，從制度層面作出了嚴(yán)格規(guī)范。

　　近兩年來，少數(shù)社會(huì)團(tuán)體非法斂財(cái)、強(qiáng)制服務(wù)、強(qiáng)制收費(fèi)等亂象飽受公眾非議。比如中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)刊協(xié)會(huì)以掛名方式參與“共和國(guó)脊梁”評(píng)選活動(dòng)并收取費(fèi)用，受到停止活動(dòng)3個(gè)月、沒收違法所得5萬元的行政處罰。再如“盧美美”事件曝光后，社會(huì)美譽(yù)度較高的中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)市場(chǎng)學(xué)會(huì)、中國(guó)醫(yī)師協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，也因不規(guī)范的合作活動(dòng)相繼牽扯其中。

　　民政部民間組織管理局副局長(zhǎng)李勇在接受本刊采訪時(shí)表示，社會(huì)團(tuán)體通過合作方式開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，在提高工作效率、提升工作水平、降低工作成本、減輕工作負(fù)擔(dān)等方面都發(fā)揮了顯著作用。但一些違規(guī)事件和現(xiàn)象，損害了社會(huì)團(tuán)體公信力和整體形象，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，在社會(huì)上造成了不良影響?！按舜蔚摹?guī)定’具有很強(qiáng)的針對(duì)性，可操作性強(qiáng)且寬嚴(yán)相濟(jì)，既著眼于暴露出的問題，又堅(jiān)持寬嚴(yán)適度、有保有壓，避免對(duì)正常的合作活動(dòng)形成沖擊。”李勇說。

　　多年從事社會(huì)組織發(fā)展問題研究的北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉培峰認(rèn)為，“規(guī)定”的出臺(tái)表明我國(guó)對(duì)于社會(huì)組織的管理方式，正在由事后的“危機(jī)回應(yīng)”向事前主動(dòng)的行政引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由“查處為主”的行政模式向“預(yù)防為主”的規(guī)則制定方式轉(zhuǎn)變。

　　嚴(yán)禁“賣牌子”

　　“賣牌子”，幾乎是一些社團(tuán)非法斂財(cái)亂象中“公開的秘密”。有的社會(huì)團(tuán)體以各種掛名方式參與由企業(yè)具體承辦的活動(dòng)，只收取掛名費(fèi)，不履行相應(yīng)職責(zé)，對(duì)活動(dòng)疏于監(jiān)管；有的社會(huì)團(tuán)體與商業(yè)機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，以社會(huì)團(tuán)體名義開展，實(shí)際完全由商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，社會(huì)團(tuán)體只是向合作方收取一定管理費(fèi)用，使活動(dòng)完全淪為商業(yè)機(jī)構(gòu)的斂財(cái)工具。對(duì)此，新出臺(tái)的“規(guī)定”作出了明晰的規(guī)范。

　　一是社會(huì)團(tuán)體開展合作活動(dòng)，涉及使用本組織名稱、標(biāo)志的，應(yīng)在合作前對(duì)合作方進(jìn)行必要的調(diào)查了解，并對(duì)合作內(nèi)容做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

　　二是社會(huì)團(tuán)體同意合作方使用本組織名稱、標(biāo)志，應(yīng)與對(duì)方簽訂授權(quán)使用協(xié)議，明確各方權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。

　　三是以“主辦單位”、“協(xié)辦單位”、“支持單位”、“參與單位”、“指導(dǎo)單位”等方式開展合作活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)活動(dòng)全程監(jiān)管，不得以掛名方式參與合作。

　　四是將自身業(yè)務(wù)活動(dòng)委托其他組織承辦或者協(xié)辦的，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)所開展活動(dòng)的主導(dǎo)和監(jiān)督，不得向承辦方或者協(xié)辦方以任何形式收取費(fèi)用。

　　李勇介紹說，在研究社會(huì)團(tuán)體開展合作活動(dòng)的政策時(shí)，遇到了三個(gè)較大的問題。首先，社會(huì)團(tuán)體是否可以將本組織名稱、標(biāo)志出讓或者授權(quán)合作方使用。有人認(rèn)為，社會(huì)團(tuán)體名稱、標(biāo)志與自身關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)，出讓或授權(quán)他人使用極易導(dǎo)致混淆并被濫用，應(yīng)當(dāng)完全禁止。

　　“經(jīng)過綜合考慮我們認(rèn)為，名稱、標(biāo)志作為社會(huì)團(tuán)體無形資產(chǎn)，在不違法違規(guī)和違背章程的情況下，應(yīng)該允許其在開展合作活動(dòng)時(shí)使用。但為保證這一公益資源不被濫用，文件要求社會(huì)團(tuán)體應(yīng)在合作前對(duì)合作方進(jìn)行必要的調(diào)查了解，并對(duì)合作內(nèi)容做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，避免給社會(huì)團(tuán)體帶來負(fù)面影響?！崩钣抡f，同時(shí)，社會(huì)團(tuán)體同意合作方使用本組織名稱、標(biāo)志時(shí)，應(yīng)與對(duì)方簽授權(quán)使用協(xié)議，明確各方權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，并不得從事與社會(huì)團(tuán)體宗旨和業(yè)務(wù)范圍無關(guān)的活動(dòng)。

　　其次，社會(huì)團(tuán)體在參與合作時(shí)是否可以收取費(fèi)用?！敖?jīng)研究，我們認(rèn)為，社會(huì)團(tuán)體通過合作方式開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，并向活動(dòng)對(duì)象收取一定的費(fèi)用，是社會(huì)團(tuán)體正常的業(yè)務(wù)收入來源，應(yīng)當(dāng)允許”。李勇說，但社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)活動(dòng)全程監(jiān)管，不得以掛名方式參與合作。

　　其三，社會(huì)團(tuán)體將自身業(yè)務(wù)活動(dòng)委托其他組織承辦或者協(xié)辦，這種做法是否可行?！巴ㄟ^合作方式，社會(huì)團(tuán)體將自己的業(yè)務(wù)活動(dòng)委托給專業(yè)第三方執(zhí)行，符合社會(huì)分工合作的原則，有利于社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)活動(dòng)開展和工作績(jī)效的提高。但為防止社會(huì)團(tuán)體自身品牌和社會(huì)形象受損，文件規(guī)定社會(huì)團(tuán)體對(duì)委托出去的業(yè)務(wù)活動(dòng)要加強(qiáng)主導(dǎo)和監(jiān)督，不能放手不管，同時(shí)不得向承辦方或者協(xié)辦方以任何形式收取費(fèi)用?！崩钣卤硎?。

　　與經(jīng)濟(jì)實(shí)體“三分開”

　　2011年1月，“315消費(fèi)電子投訴網(wǎng)”強(qiáng)制服務(wù)、強(qiáng)制收費(fèi)被媒體曝光，此后民政部對(duì)其上級(jí)主管單位中國(guó)電子商會(huì)做出“警告”的行政處罰，責(zé)令其限期整改、撤換“315消費(fèi)電子投訴網(wǎng)”負(fù)責(zé)人。針對(duì)此類社會(huì)團(tuán)體通過合作舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體產(chǎn)生的違規(guī)問題，“規(guī)定”也作出了四項(xiàng)規(guī)范。

　　一是明確了社會(huì)團(tuán)體通過合作舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體必須履行的民主程序，并對(duì)其經(jīng)營(yíng)范圍作出限定。

　　二是為防止社會(huì)團(tuán)體利用所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體侵吞社會(huì)團(tuán)體資產(chǎn)，要求社會(huì)團(tuán)體與其所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體在資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、人員方面要分開，同時(shí)要求社會(huì)團(tuán)體和所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間發(fā)生經(jīng)濟(jì)往來，應(yīng)當(dāng)按照等價(jià)交換的原則收取價(jià)款、支付費(fèi)用。

　　三是社會(huì)團(tuán)體不得利用所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體向會(huì)員或服務(wù)對(duì)象強(qiáng)制服務(wù)、強(qiáng)制收費(fèi)。

　　四是為維護(hù)作為投資人的合法利益，社會(huì)團(tuán)體對(duì)所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，并定期向會(huì)員大會(huì)(會(huì)員代表大會(huì))、理事會(huì)報(bào)告相關(guān)情況。

　　參與該規(guī)定起草的民政部民間組織管理局社團(tuán)管理一處處長(zhǎng)高成運(yùn)表示，作為非營(yíng)利性組織，社會(huì)團(tuán)體與公司、企業(yè)等營(yíng)利性組織的主要區(qū)別不在于是否營(yíng)利，而在于營(yíng)利所得如何分配。社會(huì)團(tuán)體的資產(chǎn)及其所得，任何成員不得私分，不得分紅；社會(huì)團(tuán)體被注銷后，剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)移交給同類非營(yíng)利性組織，用于社會(huì)公益事業(yè)。社會(huì)團(tuán)體興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、在核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動(dòng)或服務(wù)取得收入，是社會(huì)團(tuán)體活動(dòng)費(fèi)用的重要補(bǔ)充渠道，目的是促使其更加健康發(fā)展。

　　“因此，社會(huì)團(tuán)體可以參與舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但要做出嚴(yán)格的規(guī)范和限制，防止其通過舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體斂財(cái)、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)甚至滋生腐敗。”高成運(yùn)說，除了資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)、人員“三分開”外，社會(huì)團(tuán)體合作舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體須經(jīng)理事會(huì)充分研究討論后提請(qǐng)會(huì)員大會(huì)(會(huì)員代表大會(huì))表決通過，其經(jīng)營(yíng)范圍應(yīng)與社會(huì)團(tuán)體章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍相適應(yīng)。社會(huì)團(tuán)體也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)所舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體財(cái)務(wù)情況的監(jiān)督，并定期向會(huì)員大會(huì)(會(huì)員代表大會(huì))、理事會(huì)報(bào)告相關(guān)情況。

防止不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易

　　社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)(代表機(jī)構(gòu))、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)的不規(guī)范活動(dòng)，以及社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人的不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易，也是出現(xiàn)社團(tuán)非法斂財(cái)亂象的突出原因。

　　近年來，有些社會(huì)團(tuán)體以斂財(cái)為目的，向所屬分支機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)收取管理費(fèi)或者承包費(fèi)。比如中國(guó)地區(qū)開發(fā)促進(jìn)會(huì)，將其所屬全部5個(gè)分支機(jī)構(gòu)和2個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別交由不同的企業(yè)承辦，企業(yè)負(fù)責(zé)人同時(shí)擔(dān)任分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，每年向企業(yè)收取2萬～10萬元不等的管理費(fèi)用，2007年被民政部作出撤銷登記的行政處罰。

　　針對(duì)此類現(xiàn)象，“規(guī)定”作出了三項(xiàng)規(guī)范。一是分支機(jī)構(gòu)(代表機(jī)構(gòu))、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立法人，未經(jīng)社會(huì)團(tuán)體授權(quán)或者批準(zhǔn)，不得與其他民事主體開展合作活動(dòng)。二是社會(huì)團(tuán)體不得將分支機(jī)構(gòu)(代表機(jī)構(gòu))、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)委托其他組織運(yùn)營(yíng)。三是社會(huì)團(tuán)體不得向其所屬分支機(jī)構(gòu)(代表機(jī)構(gòu))、專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)收取或變相收取管理費(fèi)用。

　　為防止社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人、分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人謀取私利，進(jìn)行不當(dāng)關(guān)聯(lián)交易，“規(guī)定”明確要求，社會(huì)團(tuán)體不得將自身開展的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性活動(dòng)轉(zhuǎn)包或委托與社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人、分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有直接利益關(guān)系的個(gè)人或者組織實(shí)施。

　　此外，“規(guī)定”還明確了社會(huì)團(tuán)體開展合作活動(dòng)的禁止性行為：不得超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍；不得以任何形式或名義強(qiáng)制組織或者個(gè)人參加，以及強(qiáng)制收取相關(guān)費(fèi)用；未經(jīng)批準(zhǔn)，不得舉辦評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)；與黨政機(jī)關(guān)或者其他組織舉辦合作項(xiàng)目，應(yīng)事先征得合作方同意；利用黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人名義進(jìn)行宣傳，應(yīng)征得本人同意。

　　除了針對(duì)社會(huì)團(tuán)體開展合作活動(dòng)中易發(fā)、多發(fā)問題環(huán)節(jié)和社會(huì)關(guān)注強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題進(jìn)行約束外，“規(guī)定”亦規(guī)范了社會(huì)團(tuán)體開展合作活動(dòng)的內(nèi)部程序。內(nèi)容包括：要根據(jù)章程規(guī)定和合作事項(xiàng)重要程度，分別提交會(huì)員大會(huì)(會(huì)員代表大會(huì))、理事會(huì)(常務(wù)理事會(huì))、會(huì)長(zhǎng)辦公會(huì)討論決定；應(yīng)當(dāng)簽訂書面合作協(xié)議，明確各方的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，并切實(shí)履行職責(zé)；要對(duì)合作方資質(zhì)、能力、信用等進(jìn)行甄別考察，對(duì)合作協(xié)議認(rèn)真審核，對(duì)合作項(xiàng)目全程監(jiān)督。

　　同時(shí)，“規(guī)定”還明確了社會(huì)團(tuán)體合作活動(dòng)監(jiān)管要求。即社會(huì)團(tuán)體要加強(qiáng)對(duì)合作活動(dòng)的財(cái)務(wù)管理，在接受年度檢查時(shí)要主動(dòng)向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)告上一年度合作活動(dòng)，并自覺接受登記管理機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門、有關(guān)職能部門的監(jiān)督檢查和社會(huì)監(jiān)督。

　　劉培峰說，對(duì)社會(huì)團(tuán)體開展活動(dòng)的程序進(jìn)行規(guī)范，表明我國(guó)堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)組織發(fā)展自主性的總體思路，對(duì)其在發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些問題主動(dòng)規(guī)范、強(qiáng)化監(jiān)管，更有助于社會(huì)組織未來的健康發(fā)展。

　　改革開放以來，我國(guó)各類社會(huì)組織逐漸發(fā)育。截至2011年底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織有46.2萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體25.5萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位20.4萬個(gè)，基金會(huì)2614個(gè)。在社會(huì)管理體制創(chuàng)新的大背景下，“引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力”日益成為中央高層及社會(huì)各界的共識(shí)?？梢灶A(yù)計(jì)，“十二五”期間，社會(huì)組織將迎來更加健康發(fā)展的時(shí)期。

　　李勇說：“此次‘規(guī)定’的出臺(tái)，也是為了順應(yīng)社會(huì)管理體制的變革，培育扶持和依法管理社會(huì)組織，支持、引導(dǎo)其參與社會(huì)管理和服務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)組織在反映利益訴求、調(diào)解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面的積極作用。”