很多人并不想永久待在一座城市

　　在戶籍改革的路線圖中，新的居住證制度與城市化進程聯系在一起。

　　彭希哲告訴中國青年報記者，征求意見稿所提的居住證制度本是全國統一，但在實際執(zhí)行中，不同類型、不同層級的城市都不一樣。小城市可以直接給戶籍，大城市可能會比較廣泛地使用居住證服務和管理，或使用積分落戶的辦法配合居住證的使用。

　　征求意見稿體現的正是這一原則。條文明確，居住證發(fā)放地政府應根據四種類別，確定落戶條件。這四類是建制鎮(zhèn)和小城市、城區(qū)人口50萬至100萬的中等城市、城區(qū)人口100萬至500萬的大城市、城區(qū)人口500萬以上的特大城市。

　　征求意見稿規(guī)定，特大城市應當根據綜合承載能力和經濟社會發(fā)展需要，以具有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所、參加社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，建立完善積分落戶制度，合理設置積分分值。外來人口較多的北京、上海、廣州即屬于特大城市。

　　上海、廣州已推行積分落戶制，且該制度是建立在本地的居住證制度之上，持證者擁有某個積分即可落戶。相比“計劃落戶”，這種“條件落戶”的方式顯然更加公平。

　　目前，北京尚未實行該制度。上海、廣州是否會照搬原有積分制，還有待觀察。

　　在彭希哲看來，戶籍制度的改革是一個過程。上海在過去接近20年時間，從暫住證、就業(yè)居住證、人才居住證，過渡到普遍的居住證，在此基礎上建立積分制的變遷，再把能不能享受入學、購房、廉租房都和積分相聯系。2013年7月1日，上海迎來積分制居住證時代。

　　彭希哲說，一些地方官員覺得，外來人口是想留在某座大城市。“實際上你去問外來人口，城市的生活成本那么高，很多人并不希望永久呆在這個城市，只希望在生命的某一階段在這工作、學習、歷練，只是希望我在這的時候能給我住房、看病、就業(yè)等服務，他要求的并不是戶籍，而是相關的福利。”

　　中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，除了提供公共服務之外，居住證的另一功能在于，以公共服務讓被服務者進行信息登記。

　　“現在的居住證或者戶籍改革，不以促使人口在全國范圍內自由流動為目的。這個制度還只是你到我這個城市，我用什么為你提供服務，便于我們管理。”彭希哲說，居住證只是過渡方案，不是戶籍改革最終目標。

　　本應享有的權利通過辦證才能享有，這引起一些學者的警惕。唐鈞認為，綠卡式的居住證在一國之內將公民分成3種身份——戶籍人口、持居住證的人口、既無戶籍也不持居住證的人口——這有可能產生“社會排斥”。

　　劉威沒有花時間去感受這些。和大多數打拼的年輕人一樣，他工作繁忙，試圖在這座城市中找到說服自己留下的理由。

　　如果《居住證管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）最終通過，各地已自發(fā)探索的居住證制度，或許將迎來一場洗牌。

　　中國青年報記者梳理我國31個省級行政區(qū)劃（港澳臺除外）的有關規(guī)定發(fā)現，在過去，所有省會城市都已推出居住證制度，部分非省會城市也推出了居住證。

　　相較而言，征求意見稿中承諾的9項基礎公共服務、6項便利并無太多突破。這些關鍵詞在各地居住證制度中已屢見不鮮。以免費義務教育為例，18個省會城市均在條文中作出明確承諾，天津、沈陽等地還明確，持證人子女可申請參加本市中考、高考。

　　一些省會城市還完成了征求意見稿中的“加分項”，即地方政府“應積極創(chuàng)造條件”實現的權利。如鄭州、哈爾濱等地的持證者可購買自住房或限購商品房。

　　有受訪學者認為，此次征求意見稿的價值在于，將一些“剛需”的基礎公共服務整合起來，加以統一要求。

　　辦法實施之后，各地居住證的命運將如何？是就此退出歷史舞臺，抑或形成另一體系？

　　記者注意到，在一些大城市，地方探索的居住證制度已和城市的部分“非基礎”公共服務捆綁在一起，甚至成為調控某些產業(yè)的重要方式。例如，北京規(guī)定，持有北京市工作居住證的居民可以購房，可以參加車牌搖號。而此舉被認為事關北京樓市及交通狀況。

　　但另一方面，北京工作居住證所附帶的福利，一直以來被許多非京籍人士熱切期盼。

　　這種門檻較高的居住證同樣出現在上海等特大城市。但如今，征求意見稿試圖把門檻降下來。

　　一個細節(jié)是，征求意見稿中對申領居住證的表述，由某些地方的“應當申領”，改為賦予外來人口更多選擇自由的“可以申領”。

　　記者發(fā)現，“居住半年”的硬性條件，加上“穩(wěn)定住所”、“穩(wěn)定就業(yè)”或“連續(xù)就讀”之一的規(guī)定，在各地居住證申領規(guī)定中已經較為簡單。

　　“穩(wěn)定住所”這個措辭即寬松不少。在廣東、安徽、云南、陜西、浙江等地，居住證對住所的要求均是“合法的固定住所”。廣東省人大曾釋疑，固定住所包括租房，而多個省份對此未見公開表態(tài)。

　　對于一些城市管理者而言，原先較高的門檻可讓具備一定素質的流動人口享受某些福利，而一旦門檻降低，城市、財政是否有能力承載突然增加出來的人的福利，尚未可知。

　　而對于不少學者、外來人口來說，降低現有門檻是一件符合正義的事情。

　　“在一些發(fā)達國家，外來人口之所以能夠拿到本地公共服務的待遇，很大程度上取決于他對本地的貢獻。比如，在美國，本州納稅人可以享受本州公共服務，這是有明確規(guī)定的。”北京大學人口研究所教授喬曉春告訴中國青年報記者。

　　喬曉春坦言，如果在北京居住或工作很多年的非京籍人士，卻不符合新的居住證申領要求，這實際上也是一種待遇上的不公平。

　　記者了解到，在各方因素的作用之下，征求意見稿的出臺并非一帆風順。2012年底，公安部已將《居住證管理辦法》的送審稿報送國務院，時隔兩年，此稿經過反復修改，方才公開征求意見。

　　有學者認為，其中原因之一可能是，對于為流動人口提供什么公共服務，各部門有較大爭議。

　　如今，這份剛結束公開征求意見的《居住證管理辦法》能走多遠，無疑還需各方利益的博弈。

　　與此同時，地方對居住證的自發(fā)探索仍然沒有停下步伐。就在今年6月1日，《深圳經濟特區(qū)居住證條例》將正式施行。

　　這個條例規(guī)定，非深籍人員申領居住證，要求有合法穩(wěn)定居所、合法穩(wěn)定職業(yè)。其中，穩(wěn)定職業(yè)的要求是“參加社會保險連續(xù)滿12個月或者申領居住證之日前二年累計滿18個月”，這無疑把一些沒有參加社保的人群排除在外。

　　如果征求意見稿能夠通過，該條文與“穩(wěn)定就業(yè)”的精神，是否一致呢？如果不一致，政策修改的成本，又由誰來承擔？

　　這恐怕也是其他正在探索居住證制度的地方政府，不得不面對的問題。

　　1月2日，《居住證管理辦法（征求意見稿）》（下稱《辦法》）向社會征求意見結束，各地試行多年的居住證制度或將由地方規(guī)章升格為國家制度。

　　上周，中國青年報社會調查中心通過民意中國網和問卷網，對1482名城市居住者進行的一項調查顯示，70.2%的受訪者認為居住證會讓異地生活工作更踏實。

　　本次調查中，73.8%的受訪者分布在特大城市（北上廣深），13.4%分布在一線城市，8.3%分布在二線城市，4.5%受訪者分布在三線城市及以下。