­　　導(dǎo)讀

­　　在地方財(cái)政承受范圍內(nèi)，對(duì)違規(guī)的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行整改，如將工程建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)成政府直接投資，納入政府直接投資項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目投資支出納入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，支出額度在年度限額指標(biāo)內(nèi)，相應(yīng)地撤銷購(gòu)買服務(wù)的合同等。而對(duì)于超出地方財(cái)政承受能力的違規(guī)項(xiàng)目，需要清理。

­　　6月30日，財(cái)政部通報(bào)駐馬店以政府購(gòu)買服務(wù)名義舉債8.18億元，融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人被行政撤職，財(cái)政局一位副局長(zhǎng)被行政警告。

­　　政府購(gòu)買服務(wù)，本意是為了改進(jìn)公共服務(wù)提供方式，卻被部分地方濫用成變相舉債的重要手段。近期，被通報(bào)的重慶黔江、山東鄒城等地，出具擔(dān)保函、對(duì)行政事業(yè)單位職工發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品募資等，地方違法違規(guī)舉債方式繁多。

­　　地方債務(wù)隱性擴(kuò)張，突破合規(guī)邊界的做法，引起中央層面的重視。5、6月初，財(cái)政部連發(fā)兩文，開列出違法違規(guī)舉債的負(fù)面清單，要求地方在7月21日前逐步整改到位。

­　　通報(bào)違法違規(guī)個(gè)案，加上監(jiān)管政策的全覆蓋，引發(fā)地方融資鏈條強(qiáng)烈震蕩，地方政府、金融機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)等主體都在調(diào)整其行為模式。短期來(lái)看，各方壓力陡增；但規(guī)范地方舉債行為，始終要邁出第一步，長(zhǎng)期來(lái)看有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

­　　地方違規(guī)全覆蓋

­　　6月底，在一場(chǎng)地方債整改內(nèi)部研討會(huì)上的地方代表討論發(fā)言環(huán)節(jié)，一位西部省會(huì)城市財(cái)政局預(yù)算處處長(zhǎng)第一個(gè)發(fā)言表示：“這次和我們財(cái)政局金融處處長(zhǎng)一起來(lái)北京，局長(zhǎng)特意囑托我們，一定要找到問(wèn)題的解決辦法。”

­　　他們要解決的問(wèn)題是，如何在地方債監(jiān)管趨嚴(yán)背景下，合法合規(guī)地滿足地方上項(xiàng)目的融資需求。這背后，是如疾風(fēng)驟雨般來(lái)臨的地方債監(jiān)管文件與處罰。

­　　今年1月份財(cái)政部發(fā)函重慶、山東、內(nèi)蒙古、河南、四川等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府，要求省級(jí)政府依法處理地方個(gè)別違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

­　　3月24日，財(cái)政部通報(bào)重慶市政府對(duì)黔江區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為整改處理結(jié)果，負(fù)有直接責(zé)任的黔江區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)、相關(guān)融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人均給予了行政撤職處分等。

­　　4月19日，財(cái)政部通報(bào)山東省政府對(duì)鄒城市違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為整改處理結(jié)果，負(fù)有直接責(zé)任的鄒城市政協(xié)副主席給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政降級(jí)處分等。

­　　5月初，財(cái)政部等六個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（簡(jiǎn)稱“50號(hào)文”）。

­　　6月初，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（簡(jiǎn)稱“87號(hào)文”）。

­　　這兩個(gè)文件列出的負(fù)面清單，對(duì)當(dāng)前地方違法違規(guī)舉債模式幾乎進(jìn)行了全覆蓋。把“防風(fēng)險(xiǎn)”放到更加重要的位置，限期整改不規(guī)范的舉債行為，是所有地方政府共同的工作。

­　　6月30日，最新通報(bào)的河南駐馬店以政府購(gòu)買服務(wù)名義違規(guī)行為，負(fù)有直接責(zé)任的融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)人被行政撤職，財(cái)政局一副局長(zhǎng)、財(cái)政局綜合科科長(zhǎng)給予行政警告、行政記過(guò)處分。

­　　前述預(yù)算處處長(zhǎng)表示：“我們現(xiàn)在工作膽戰(zhàn)心驚的。財(cái)政部今年密集下發(fā)了好幾個(gè)文件，列出很多個(gè)禁止目錄，財(cái)政部駐地方專員辦每個(gè)季度都要進(jìn)行檢查，審計(jì)署還有跟蹤審計(jì)，不同部門的債務(wù)口徑還有區(qū)別；但是地方要拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，要上項(xiàng)目，財(cái)力又有限——作為地方財(cái)政部門，如何解決資金來(lái)源，同時(shí)又能應(yīng)對(duì)各方檢查，是一道難題?！?/p>

­　　短期壓力陡增

­　　地方投融資模式花樣繁多，存在變相和違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，中央高度重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，此輪監(jiān)管的速度和力度，超出了業(yè)內(nèi)人士的想象。

­　　一位西部省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，57號(hào)、80號(hào)文的內(nèi)容和之前國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，還有新預(yù)算法都是一脈相承的，只是細(xì)化了負(fù)面清單，強(qiáng)化了責(zé)任，方便地方貫徹執(zhí)行。

­　　該負(fù)責(zé)人直言：“一年多前，我們預(yù)計(jì)PPP模式和政府購(gòu)買服務(wù)將來(lái)肯定會(huì)被規(guī)范，因?yàn)镻PP模式和政府購(gòu)買服務(wù)在現(xiàn)實(shí)中有點(diǎn)變形，只是沒想到文件出臺(tái)得那么突然。這些文件對(duì)地方政府、融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)影響都很大，原來(lái)的融資方式需要調(diào)整?！?/p>

­　　政策收緊，各方壓力大增。一位中部地級(jí)市財(cái)政局局長(zhǎng)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部一直在規(guī)范地方政府舉債融資行為，現(xiàn)在的工作更為深入。整體上來(lái)看，這是個(gè)好事，因?yàn)榈胤饺绻灰?guī)范舉債融資，債務(wù)越積越高，會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成混亂。

­　　“地方單純追求政績(jī)，只看到GDP和其他收入，沒有看到發(fā)展背后的債務(wù)。地方不能只是靠發(fā)債來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看應(yīng)該經(jīng)營(yíng)好政府資產(chǎn)資源，這樣能發(fā)揮更大的作用。”該局長(zhǎng)表示。

­　　不過(guò)，該地級(jí)市財(cái)政局局長(zhǎng)也表示，隨著規(guī)范政策的深入，短期內(nèi)資金需求和供應(yīng)矛盾會(huì)凸顯出來(lái)，地方財(cái)政及融資壓力更大。各個(gè)部門要上項(xiàng)目，需要資金，財(cái)政若不配合，存在不作為的問(wèn)題；但是一旦踩紅線，違法違規(guī)舉債融資被查出來(lái)，財(cái)政部門又要承擔(dān)直接責(zé)任。

­　　地方財(cái)政局局長(zhǎng)們的壓力確實(shí)不小。財(cái)政部目前通報(bào)的三起地方違規(guī)舉債案例中，有兩起的財(cái)政局局長(zhǎng)或副局長(zhǎng)受到處分。

­　　有地方財(cái)政系統(tǒng)人士對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，政府其他部門推項(xiàng)目、上項(xiàng)目，各方皆大歡喜，像融資平臺(tái)公司舉債，既能推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能改進(jìn)城市面貌，多方受益，但還款的責(zé)任最后要?dú)w結(jié)到財(cái)政部門?，F(xiàn)在政策一收緊，很多部門都不愿意，但這項(xiàng)工作還是得推。

­　　禍起擔(dān)保函

­　　按照50號(hào)文規(guī)定，地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為，需要在2017年7月31日前清理整改到位。

­　　有地市級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，他們?cè)谶@輪整改工作中，比較麻煩的就是承諾函、擔(dān)保函的問(wèn)題。有些銀行比較配合，撤函進(jìn)展順利。但有些銀行要報(bào)上級(jí)行審批，要撤函需要重新增加其他擔(dān)保條件，甚至是提前還款。

­　　財(cái)政承諾函在地方舉債融資中并不少見。如通報(bào)的重慶黔江案例。黔江區(qū)人民政府于2015年8月批復(fù)同意黔江區(qū)城市建設(shè)投資有限公司（地方融資平臺(tái)）向貴州中黔金融資產(chǎn)交易中心融資。當(dāng)年11月至12月，黔江區(qū)城市建設(shè)投資有限公司獲得融資款0.55億元。經(jīng)區(qū)人民政府有關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，區(qū)財(cái)政局提供了協(xié)調(diào)資金支付融資產(chǎn)品本息的承諾函。

­　　再如，河南駐馬店的案例。2015年駐馬店市人民政府通過(guò)政府會(huì)議紀(jì)要，承諾將駐馬店市公共資產(chǎn)管理公司貸款本息列入市財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃和政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算，涉及資金6.4億元。市財(cái)政局據(jù)此向中國(guó)建設(shè)銀行駐馬店分行出具承諾函。

­　　融資平臺(tái)公司貸款融資，由財(cái)政局出具財(cái)政承諾還款函或擔(dān)保函，違反了預(yù)算法。我國(guó)預(yù)算法明確規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，地方政府及所屬部門不得為任何單位和個(gè)人債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

­　　該財(cái)政局負(fù)責(zé)人直言：“財(cái)政局根本不想出函，各方壓力下，憋到一定程度才會(huì)出函。金融機(jī)構(gòu)給融資平臺(tái)貸款，會(huì)根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把控，他們知道政府項(xiàng)目的安全性較好；但有些金融機(jī)構(gòu)非要讓財(cái)政出函，即便對(duì)于融資平臺(tái)貸款已經(jīng)有其他擔(dān)保。”

­　　在一些業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，財(cái)政出具承諾函，是明顯踩線違法的行為。兩個(gè)案例中，重慶黔江財(cái)政局局長(zhǎng)被行政撤職，財(cái)政局一位副局長(zhǎng)被行政警告。

­　　不過(guò)，有信托機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，給融資平臺(tái)公司貸款，要求財(cái)政局出函，主要是為了方便通過(guò)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)審核。他們也知道出函是違規(guī)的，并不希望承諾函能起到實(shí)質(zhì)作用。因此，撤銷承諾函，對(duì)他們項(xiàng)目貸款并不會(huì)有什么影響，因?yàn)楫?dāng)時(shí)投放貸款，對(duì)貸款項(xiàng)目和融資平臺(tái)公司的資質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)行過(guò)評(píng)估。

­　　不過(guò)也有銀行人士表示，財(cái)政撤函會(huì)導(dǎo)致銀行內(nèi)部的不合規(guī)，要撤函的話，需要提前還款。

­　　已經(jīng)披露的幾起地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保案例，從地方整改情況來(lái)看，提前還款也是較為常見的做法，駐馬店違規(guī)舉債8.18億元，經(jīng)整改后貸款均提前償還給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)。

­　　政府購(gòu)買服務(wù)邊界

­　　駐馬店違規(guī)案例引起關(guān)注，部分在于外界對(duì)“政府購(gòu)買服務(wù)”項(xiàng)目的關(guān)注。

­　　有銀行資管部門負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，他們正配合地方政府進(jìn)行整改，50號(hào)文對(duì)他們業(yè)務(wù)影響不大，主要是80號(hào)文涉及到的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，要整改存在困難，現(xiàn)在還不清楚該怎么整改。

­　　金磚城市財(cái)政金融中心董事長(zhǎng)鄭志軍對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，政府購(gòu)買服務(wù)的本質(zhì)，是對(duì)傳統(tǒng)公共服務(wù)供給方式的改善。比如原來(lái)部分靠事業(yè)單位提供的公共服務(wù)，財(cái)政要給事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)或預(yù)算列支；現(xiàn)在改用政府購(gòu)買服務(wù)，可以從市場(chǎng)上直接采購(gòu)成本更低、效率更高的服務(wù)。這部分公共服務(wù)是有預(yù)算安排的，只是換了一種方式。

­　　但現(xiàn)實(shí)中，政府購(gòu)買服務(wù)變成變相舉債的方式，“公共服務(wù)”拓展到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程領(lǐng)域，合同期限也拉得很長(zhǎng)。披露出來(lái)典型的違規(guī)案例如，內(nèi)蒙古交通運(yùn)輸廳與內(nèi)蒙古高等級(jí)公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司簽訂“委托代建購(gòu)買服務(wù)協(xié)議”，約定于建設(shè)期及建設(shè)期后第1年至第17年或18年通過(guò)購(gòu)買服務(wù)資金支付項(xiàng)目建設(shè)資金；后者作為承貸主體，向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款105.5億元，資金使用和項(xiàng)目實(shí)施主體實(shí)際為各盟市旗縣交通局。

­　　80號(hào)文明確了政府購(gòu)買服務(wù)的邊界，不得將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)，政府購(gòu)買服務(wù)支出要納入中期財(cái)政規(guī)劃，意味著政府購(gòu)買服務(wù)合同期限不得超過(guò)三年。

­　　一位央企PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，不規(guī)范的PPP中，走政府購(gòu)買服務(wù)渠道是最多的，實(shí)際就是“拉長(zhǎng)版”的BT。銀行看到社會(huì)資本與政府簽訂的政府購(gòu)買服務(wù)合同，意味著項(xiàng)目后續(xù)有可靠的收入來(lái)源，以此向社會(huì)資本投放貸款。

­　　并非個(gè)案的違規(guī)政府購(gòu)買服務(wù)如何整改呢？錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，正在進(jìn)行中的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，部分可以與投資人重新協(xié)商，重新招商，整體轉(zhuǎn)成PPP。

­　　上述央企PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提到他們的一個(gè)地下管廊項(xiàng)目，曾經(jīng)想走政府購(gòu)買服務(wù)，以減少企業(yè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，后來(lái)轉(zhuǎn)而采取“政府購(gòu)買服務(wù)+PPP”的模式，且政府購(gòu)買服務(wù)收入占整體工程造價(jià)款比重較低。

­　　“類似管廊項(xiàng)目，有入廊費(fèi)用這樣的經(jīng)營(yíng)收入，隨著PPP政策的完善，通過(guò)IPO等方式退出很容易，改用PPP模式能幫助企業(yè)獲得更大盈利?！痹撠?fù)責(zé)人指出。

­　　不過(guò)，若將現(xiàn)有政府購(gòu)買服務(wù)合同全部轉(zhuǎn)成PPP的話，政府支出規(guī)?？赡軙?huì)超出既定10%的紅線。

­　　金磚城市財(cái)政金融中心董事長(zhǎng)鄭志軍參與了多地整改工作，他給地方財(cái)政部門的建議是，在地方財(cái)政承受范圍內(nèi)，在尊重原有合同協(xié)議安排基礎(chǔ)上，對(duì)違規(guī)的購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行整改，如將工程建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)成政府直接投資，納入政府直接投資項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目投資支出納入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，支出額度在年度限額指標(biāo)內(nèi)，相應(yīng)地撤銷購(gòu)買服務(wù)的合同等。對(duì)于超出地方財(cái)政承受能力的違規(guī)項(xiàng)目，需要清理。

­　　專項(xiàng)債出路

­　　地方債整改進(jìn)行中，存量項(xiàng)目是各方焦點(diǎn)。違規(guī)舉債渠道被堵上，地方政府舉債融資的正途在哪里？

­　　上述中部省份地市級(jí)財(cái)政局局長(zhǎng)表示，就像八項(xiàng)規(guī)定，最初大家有點(diǎn)受不了，后來(lái)就都適應(yīng)了。規(guī)范地方政府融資行為，從大局上來(lái)說(shuō)是對(duì)的，地方政府需要結(jié)合自身實(shí)際承受能力來(lái)融資，融資要更加理性。封堵上違法違規(guī)舉債的口子，地方政府投融資仍然有出路，比如發(fā)行地方政府債券、PPP模式、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債等。

­　　6月1日，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)土部印發(fā)地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行），被稱為中國(guó)版“市政收益?zhèn)?，專門用于地方政府土地儲(chǔ)備融資需求，債券要與具體項(xiàng)目對(duì)應(yīng)上，有項(xiàng)目后續(xù)收入（即對(duì)應(yīng)土地出讓收入）償還債券本息。目前土儲(chǔ)專項(xiàng)債試行階段由省級(jí)政府代發(fā)，但需要標(biāo)記出發(fā)行市縣政府具體項(xiàng)目名稱，后續(xù)可能交由市縣政府自己發(fā)行。

­　　除了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債，未來(lái)還會(huì)有更多專項(xiàng)債券品種推出。由于專項(xiàng)債均由項(xiàng)目未來(lái)產(chǎn)生的收益償還，這部分地方債券額度不列入赤字。2017年我國(guó)赤字率與去年持平，仍然為3%；但不納入赤字的地方政府專項(xiàng)債券額度從2016年的4000億元，增加到2017年的8000億元，規(guī)模翻番。

­　　作為地方城市建設(shè)，作為曾經(jīng)地方政府舉債融資主體的融資平臺(tái)公司，后續(xù)該如何呢？

­　　上述西部省會(huì)城市城投公司負(fù)責(zé)人表示，未來(lái)還需要融資平臺(tái)發(fā)揮作用，但融資平臺(tái)公司要加速轉(zhuǎn)型。重慶給出的融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方案，就是直面現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的出路。地方政府公益項(xiàng)目建設(shè)仍然需要融資平臺(tái)公司參與，但融資平臺(tái)公司需要加強(qiáng)自身造血能力，融資平臺(tái)公司要通過(guò)自身好的項(xiàng)目來(lái)帶動(dòng)融資。

­　　6月13日，重慶市人民政府辦公廳對(duì)外公開《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理有關(guān)工作的通知》，對(duì)融資平臺(tái)分類轉(zhuǎn)型方向、存量債務(wù)分類處理、后續(xù)發(fā)展等都做出了明確規(guī)定?！懊鞔_承接政府委托實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項(xiàng)目建設(shè)的單位，鎖定單位名單，實(shí)行目錄管理”，意味著融資平臺(tái)公司將納入名單管理，仍可繼續(xù)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。

­　　上述中部省份地市級(jí)財(cái)政局局長(zhǎng)表示，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵在于明確融資平臺(tái)公司定位，未來(lái)要厘清政府和融資平臺(tái)界限，舉債要合法合規(guī)，各自債務(wù)都應(yīng)進(jìn)行規(guī)范管理。

­　　不過(guò)，無(wú)論是出于合理發(fā)展需求，還是地方主政官員追求政績(jī)需要，地方政府融資需求與地方合規(guī)可用的財(cái)力存在矛盾。目前來(lái)看，這對(duì)矛盾恐將存在較長(zhǎng)時(shí)間。