原標(biāo)題：國企改革進(jìn)入新周期 壟斷領(lǐng)域混改或?qū)⒂袑?shí)質(zhì)性突破

　　結(jié)束了兩年的負(fù)增長之后，國有企業(yè)利潤在2016年實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)性增長，今年上半年又交出了一份亮麗的成績單。深化國企改革和供給側(cè)改革，是國企質(zhì)量和效益提升的動力，也為中國經(jīng)濟(jì)注入了強(qiáng)勁動能。

　　財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年國有企業(yè)利潤總額14072.3億元，同比增長24.3%，鋼鐵、有色等上年同期虧損行業(yè)持續(xù)盈利。就央企而言，今年上半年102家央企累計(jì)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入12.5萬億元，同比增長16.8%，已連續(xù)5個月保持兩位數(shù)增長。

　　中國企業(yè)研究院首席研究員李錦對第一財(cái)經(jīng)記者表示，國企經(jīng)營形勢有了顯著好轉(zhuǎn)，可能已經(jīng)告別了長達(dá)6年的去產(chǎn)能、通縮和資產(chǎn)負(fù)債表調(diào)整期，進(jìn)入了“新周期”的起點(diǎn)。在營收與利潤回升的背后，是國資國企改革的成效顯現(xiàn)。

管資本、放權(quán)

　　十八大以來，國資國企改革的頂層設(shè)計(jì)基本完成。國企負(fù)責(zé)人薪酬制度改革啟動實(shí)施，不避利益藩籬。國企改革十項(xiàng)試點(diǎn)全面鋪開，不斷完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制，中央企業(yè)兼并重組加速，部分重要領(lǐng)域混合所有制改革不斷推進(jìn)，公司制改革基本完成。國企改革“四梁八柱”拔地而起，從“設(shè)計(jì)”邁向“施工”。

　　國資委主任肖亞慶今年3月在遼寧調(diào)研時(shí)表示，“1+N”文件體系已基本形成，共同形成了國企改革的設(shè)計(jì)圖、施工圖。下一步工作關(guān)鍵是抓落實(shí)，實(shí)行“一企一策”，切實(shí)解決制約國企改革發(fā)展的突出問題。

　　2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），這是新一輪國資國企改革的綱領(lǐng)性文件。《指導(dǎo)意見》共分8章30條，從改革的總體要求到分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件等方面，全面提出了新時(shí)期國有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措。

　　新一輪國有企業(yè)改革，是在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的資本化。《指導(dǎo)意見》指出，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。

　　十八大以來，國資委不斷探索完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制，推進(jìn)國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、創(chuàng)新發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失、發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)作出了貢獻(xiàn)。

　　不過，與此同時(shí)，國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制尚不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管中越位、缺位、錯位問題依然存在，急需加快調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高國有資本運(yùn)營和配置效率。

　　由管實(shí)物形態(tài)的國有企業(yè)向價(jià)值形態(tài)的國有資本轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵一步是“放權(quán)”。今年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，明確精簡43項(xiàng)國資監(jiān)管事項(xiàng)。其中，取消26項(xiàng)，今后國資委不再直接規(guī)范上市公司國有股東行為，取消央企年金方案、央企子企業(yè)分紅權(quán)激勵方案等事項(xiàng)的審批，由企業(yè)依法自主決策；下放9項(xiàng)，今后延伸到央企子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于企業(yè)集團(tuán)；授權(quán)8項(xiàng)，涵蓋了經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理以及職工工資總額審批等企業(yè)呼吁多年的事項(xiàng)。

　　李錦對第一財(cái)經(jīng)記者表示，國資監(jiān)管體制改革是國企改革的重要內(nèi)容，國資委放權(quán)和從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本是改革的核心議題，這個文件明確了國資委作為出資人的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單。改革意味著經(jīng)營權(quán)將更多地下放到企業(yè)，讓企業(yè)成為獨(dú)立的市場主體，增強(qiáng)企業(yè)活力。但是，國資委如何真正“放得下”，企業(yè)如何“接得住”，還需要在實(shí)踐中不斷探索。

終身追責(zé)

　　作為管資本的專業(yè)平臺，國有資本投資、運(yùn)營公司在原有2家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，已經(jīng)擴(kuò)展到了“2+8”共計(jì)10家，即誠通集團(tuán)、中國國新2家運(yùn)營公司試點(diǎn)，和國投、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家投資公司試點(diǎn)。37家省級國資委中，有21家改組組建了52戶國有資本投資、運(yùn)營公司。

　　目前誠通集團(tuán)、中國國新兩家企業(yè)主要管理4只基金，總規(guī)模合計(jì)8500億元，初步形成了系列化、差異化、協(xié)同化運(yùn)營公司基金系。其中，中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、中國國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金已經(jīng)開展實(shí)質(zhì)性的運(yùn)作，也取得了很好的效果。

　　這些基金的成功發(fā)起和實(shí)際運(yùn)作，將央企、地方企業(yè)、金融企業(yè)和社會資本等各方資金集聚起來，為央企結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級提供了融資新渠道和投資新機(jī)制。

　　國務(wù)院國資委研究中心研究員胡遲告訴第一財(cái)經(jīng)記者，按照“一企一策”的原則，各級國資委要繼續(xù)推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司的試點(diǎn)工作，在落實(shí)國有資本投資、運(yùn)營公司董事會職權(quán)的基礎(chǔ)上，在產(chǎn)權(quán)管理等方面明確對國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式，充分發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司的平臺作用，促進(jìn)國有資本合理流動、提質(zhì)增效。

　　胡遲表示，各級國資委大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，應(yīng)重點(diǎn)防止行政化、疊床架屋、增加管理鏈條；其次是防止簡單翻牌；再就是防止資本投資、運(yùn)營公司被虛化等問題。

　　國資委“管資本”在不斷放權(quán)的同時(shí)，更要守住保障國有資產(chǎn)安全這條底線。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》于2015年底公布，明確了加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、社會監(jiān)督及追責(zé)制度四個方面。2016年發(fā)布的《關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見》，明確了九大方面54種需要追責(zé)的情形，在國企發(fā)展歷程中第一次提出“實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度”。

　　李錦告訴第一財(cái)經(jīng)記者，由于國企管理人員崗位調(diào)動頻繁，任期都比較短，所以部分管理人員通過大量投資獲取短期效益。終身追責(zé)制度就是要求管理人員不僅為自己的任期績效考慮，還要著眼于企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

央企重組成效初顯

　　從去年開始，央企重組步伐明顯加快，2016年被業(yè)內(nèi)稱為“央企重組年”。十八大以來，國資委按照適應(yīng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，推動了15對28家中央企業(yè)重組整合，目前國資委監(jiān)管的央企已經(jīng)調(diào)整到101家。

　　縱觀央企的重組方式，大致可以分為四種情況：一是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的重組，比如原中國南車和中國北車重組形成的中國中車，原中國遠(yuǎn)洋和中國海運(yùn)重組形成的中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)，原寶鋼、武鋼重組形成的寶武集團(tuán)。

　　通過內(nèi)部整合，重組前的重復(fù)投資、惡性競爭、力量分散等問題有效解決，協(xié)同效應(yīng)不斷顯現(xiàn)。寶鋼、武鋼重組前虧損上百億元，利用重組的機(jī)會，深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、壓減過剩產(chǎn)能近千萬噸，重組后實(shí)現(xiàn)盈利70億元。

　　重組也增強(qiáng)了企業(yè)規(guī)模實(shí)力，行業(yè)地位和話語權(quán)顯著提升。中國中車集團(tuán)已成為全球規(guī)模最大、產(chǎn)品最全、技術(shù)領(lǐng)先的軌道交通裝備企業(yè)，產(chǎn)品覆蓋了全球83%擁有鐵路的國家，全球軌道交通市場占有率達(dá)到了25%。同時(shí)，還帶動了國內(nèi)機(jī)電、電子元器件等20個配套產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，和上千家中小配套企業(yè)的發(fā)展，為發(fā)展我國高端裝備制造業(yè)和實(shí)現(xiàn)“2025制造強(qiáng)國戰(zhàn)略”發(fā)揮了突出作用。

　　二是優(yōu)勢互補(bǔ)的重組，比如原中電投集團(tuán)和國家核電重組形成的國家電投。國家電投整合了國家核電和中電投集團(tuán)科研資源，組建中央研究院，全面完成CAP1400核電機(jī)組的研發(fā)設(shè)計(jì)，申請專利1529項(xiàng)，發(fā)布123項(xiàng)行業(yè)和國家標(biāo)準(zhǔn)，形成了支持三代核電自主化發(fā)展和走出去的標(biāo)準(zhǔn)體系。

　　三是吸收合并的重組，比如招商局集團(tuán)和中國外運(yùn)長航的重組；四是共建共享的新組建方式，比如三家通信企業(yè)共同出資成立了鐵塔公司，節(jié)約了大量的土地資源、節(jié)省大量投資。

　　國資委副秘書長彭華崗6月在國資委媒體吹風(fēng)會上表示，央企重組不是為了減戶數(shù)，而是更加關(guān)注重組的內(nèi)涵和實(shí)效；不是僅僅停留在物理變化上，而是追求發(fā)生化學(xué)反應(yīng)。

　　北京交通大學(xué)中國企業(yè)兼并重組研究中心執(zhí)行主任張金鑫接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，以前的央企重組整合是在已有制度框架內(nèi)的重組，目前面臨的難題是如何在規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，通過內(nèi)部重組剝離低效無效資產(chǎn)。雖然各家企業(yè)均有主業(yè)，但當(dāng)前大部分央企涉及的行業(yè)仍顯過寬，央企內(nèi)部各附屬企業(yè)的效益和實(shí)力參差不齊。

　　張金鑫稱，“只吃不吐”就無法形成國有資產(chǎn)的良性流動和國有資本的有效增值。但如何平穩(wěn)有序地處置應(yīng)戰(zhàn)略性退出的業(yè)務(wù)，既需要企業(yè)的操作經(jīng)驗(yàn)和智慧，也需要制度和輿論的配合，這些目前仍是制約央企重組效果的難題。

　　中國遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)董事長許立榮此前接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，重組整合不能是簡單地“1+1”合并，更不能“穿新鞋、走老路”，而要把經(jīng)營管理模式創(chuàng)新作為一條主線，以深度創(chuàng)新求最大改革紅利。

公司制改革接近尾聲

　　今年國企改革的亮點(diǎn)之一，是年內(nèi)將完成公司制改革。目前仍有69戶央企集團(tuán)公司和3200戶左右的央企各級子企業(yè)是全民所有制，今年年底，這些企業(yè)將全部完成公司制改革。

　　國務(wù)院辦公廳7月26日對外公布的《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》（下稱《實(shí)施方案》）提出，2017年底前，按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》登記、國資委監(jiān)管的中央企業(yè)（不含中央金融、文化企業(yè)）要全部改制為按照《公司法》登記的有限責(zé)任公司或股份有限公司，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。

　　業(yè)內(nèi)人士分析，國企改革正向縱深推進(jìn)，完成央企公司制改革特別是央企母公司層面的改革，將為下一步進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)范董事會建設(shè)、股權(quán)多元化和混合所有制改革打下基礎(chǔ)。

　　截至2016年底，國資委監(jiān)管的中央企業(yè)各級子企業(yè)公司制改制面達(dá)到92%。其中，東方電氣集團(tuán)、中廣核、上海貝爾3家企業(yè)全面完成了公司制改革，中國國電、中國一重、中國鐵建、建筑設(shè)計(jì)集團(tuán)、中國航信、武漢郵科院、華僑城集團(tuán)7家中央企業(yè)二級及以下子企業(yè)全面完成改制。

　　省級國資委監(jiān)管企業(yè)改制面超過90%，其中遼寧、吉林、江蘇、福建等19個地方國資委所監(jiān)管一級企業(yè)全部完成公司制改制。

　　國家電力投資集團(tuán)公司董事長、黨組書記王炳華在該集團(tuán)2016年社會責(zé)任報(bào)告發(fā)布現(xiàn)場對第一財(cái)經(jīng)記者表示，央企集團(tuán)層面的公司制改制比子企業(yè)做這件事難度更大，有了子企業(yè)改制的基礎(chǔ)，現(xiàn)在已經(jīng)到了推動集團(tuán)層面改革的最好時(shí)機(jī)。

　　李錦告訴第一財(cái)經(jīng)記者，今年完成整體改制處于收尾階段。公司制改革的目標(biāo)不是為了完成數(shù)量，而是在《公司法》的要求下，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)以及市場化的運(yùn)營體制。

　　李錦同時(shí)指出，公司制改革目前面臨的問題是，一些企業(yè)雖然在形式上改制了，也建立了董事會，但是本質(zhì)上并沒有建立現(xiàn)代企業(yè)制度，董事會制度并未真正落實(shí)。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長袁東明在媒體上表示，尚未改制的企業(yè)有很多是國資委監(jiān)管的一級企業(yè)集團(tuán)，或被兼并重組后的二級、三級企業(yè)，資產(chǎn)規(guī)模大、業(yè)務(wù)范圍寬、地域分布廣，清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估的工作量會非常大。而且，由于這些尚未改制的企業(yè)都是老國企，歷史遺留下來的土地、債權(quán)債務(wù)、人員安置等糾紛或問題多，要在短時(shí)間內(nèi)有效解決好非常不容易。

　　值得注意的是，此次《實(shí)施方案》重申了公司制改制的支持政策，在國有劃撥土地處置、稅收、工商變更登記和業(yè)務(wù)資質(zhì)資格承繼等方面提出了相關(guān)政策支持，為公司制改制工作的順利推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。

混改仍是突破口

　　混合所有制改革也是今年國企改革的重要突破口，多位業(yè)內(nèi)專家預(yù)測，今年壟斷領(lǐng)域的央企混改以及地方國企混改將有實(shí)質(zhì)性的突破。

　　在去年國家發(fā)改委與國資委等部門選定9家央企作為首批混改試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，今年又圈定了10家作為第二批試點(diǎn)企業(yè)，第三批試點(diǎn)企業(yè)則正在遴選之中。各省、自治區(qū)、直轄市也都在馬不停蹄地甄選混改試點(diǎn)企業(yè)，全國范圍內(nèi)混改規(guī)模效應(yīng)已初步顯現(xiàn)。

　　國資委今年6月披露的一組數(shù)據(jù)顯示，十八屆三中全會以來，中央企業(yè)及下屬企業(yè)共推進(jìn)混合所有制改革1995項(xiàng)。截至2016年底，央企集團(tuán)及下屬企業(yè)混合所有制企業(yè)（含參股）占比達(dá)到了68.9%，上市公司的資產(chǎn)、營業(yè)收入和利潤總額在央企“總盤子”中的占比分別達(dá)到61.3%、62.8%和76.2%。省級國資委所出資企業(yè)及各級子企業(yè)（合并報(bào)表范圍內(nèi)）混合所有制企業(yè)占比達(dá)到了47%。

　　彭華崗表示，近年來，混改呈現(xiàn)出幾個特點(diǎn)：一是速度加快。2016年新增混合所有制改革項(xiàng)目數(shù)同比增長45.6%。截至2017年3月底，省級國資委監(jiān)管各級企業(yè)中混合所有制企業(yè)數(shù)量較2016年底增長3%。

　　二是層級提升。央企二級子企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達(dá)到了22.5%。截至2017年3月底，126家省級國資委監(jiān)管的一級企業(yè)集團(tuán)層面完成了混改。

　　三是領(lǐng)域拓展。在石油、天然氣、電力、鐵路、民航、電信、軍工等行業(yè)和領(lǐng)域，選擇19家企業(yè)開展重點(diǎn)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了向社會資本放開競爭性業(yè)務(wù)。

　　四是機(jī)制轉(zhuǎn)變。越來越多的競爭性企業(yè)在混改中進(jìn)一步調(diào)整股權(quán)比例，促進(jìn)企業(yè)形成了有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，通過探索實(shí)施經(jīng)理層市場化選聘和身份轉(zhuǎn)換、員工持股等，推動企業(yè)形成了靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。

　　去年年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確，混改是國企改革的重要突破口，按照完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率的要求，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

　　今年年初，多家央企、地方國企紛紛表態(tài)要推動混改。多省份相繼公布混改、員工持股實(shí)施細(xì)則甚至明確試點(diǎn)企業(yè)名單。上海、云南、新疆、吉林等地積極推進(jìn)市屬企業(yè)上市及資產(chǎn)證券化，福建、北京、青海等力推員工持股試點(diǎn)，四川、天津等將推動員工持股年內(nèi)落地。

　　李錦建議，應(yīng)遵循國有企業(yè)改革工作規(guī)律，下放改革權(quán)力。調(diào)整改革工作策略，以改革目標(biāo)與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為抓手，取消各項(xiàng)改革試點(diǎn)的審批機(jī)制，建立經(jīng)常性改革試驗(yàn)探索機(jī)制，建立嚴(yán)格的督查、問責(zé)機(jī)制，以期達(dá)到確保改革落地的目標(biāo)。

　　李錦告訴第一財(cái)經(jīng)記者，國企改革依然任重道遠(yuǎn)，潛力還沒有充分釋放出來。如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，克服所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分不開的弊病，克服秩序不規(guī)范、規(guī)則不統(tǒng)一、競爭不充分的弊??；如何堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，引進(jìn)社會資本，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力，都是改革需要探索和深化的領(lǐng)域。

　　國務(wù)院國資委黨委委員、總會計(jì)師沈瑩此前接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，2017年將加快各項(xiàng)國企改革措施落地，釋放改革動能，為供給結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高勞動生產(chǎn)率破除障礙，為振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)拓展更多的發(fā)展空間。