湖南省益陽(yáng)市安化縣東坪鎮(zhèn)馬渡村離縣城大概25分鐘車程，這個(gè)群山環(huán)繞的村莊有著典型的南方村莊風(fēng)格，小溪潺潺流過(guò)，硬化的村級(jí)公路兩旁磚房和木樓相間而建，房前院子里要么是三五成群一起玩耍的小孩，要么是懷抱嬰兒拉著家常的婦女。

　　2007年，益陽(yáng)市出于減少行政成本考慮，將之前的四個(gè)村合并而成現(xiàn)在的馬渡村。全村面積29.6平方公里，戶籍人口4263人。馬渡村村支書廖建武告訴《瞭望》新聞周刊記者，目前只有不到三分之一的人留在村里，基本上是小孩和婦女。還有少量青壯年男子，他們白天騎摩托車到縣城做工，傍晚時(shí)分再回家。

　　村民廖遠(yuǎn)隆說(shuō)，自己的兒子女兒對(duì)村里的選舉“毫不關(guān)心”。“兒子勉強(qiáng)答應(yīng)投票，但不愿為此回家而耽誤打工，告訴我‘你選誰(shuí)就把我的票一起投給他’。”

　　“農(nóng)村社會(huì)治理正在經(jīng)歷一個(gè)結(jié)構(gòu)性的變化，雖然人口規(guī)模在減少，但治理難度在加大。”北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華表示，主要表現(xiàn)為治理資源流失、傳統(tǒng)價(jià)值觀念動(dòng)搖和自身發(fā)展動(dòng)力匱乏等問(wèn)題。

　　農(nóng)村社會(huì)治理不是單純的農(nóng)村問(wèn)題、農(nóng)民問(wèn)題，關(guān)乎黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)和在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固，關(guān)系農(nóng)村基層群眾自治制度的實(shí)踐。強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，激發(fā)農(nóng)村治理活力，應(yīng)是當(dāng)前工作的重點(diǎn)。

農(nóng)民在農(nóng)村治理中“缺席”

　　改革開放以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)治理的主體由過(guò)去基層黨政組織單一主體管控，演變?yōu)榛鶎有姓M織、村民自治組織、農(nóng)村社會(huì)組織和農(nóng)民等多元主體。

　　伴隨人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”，甚至“空村化”現(xiàn)象，農(nóng)村社會(huì)治理主體出現(xiàn)“沒(méi)人選”“選人難”的狀況。“農(nóng)民在農(nóng)村治理中‘缺席’，這是現(xiàn)階段農(nóng)村基層社會(huì)治理面臨的最大挑戰(zhàn)。”南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院人口與發(fā)展研究所教授原新指出。

　　“開個(gè)黨員會(huì)都特困難”，河北省淶源縣煙煤洞鄉(xiāng)黨委書記李永生對(duì)《瞭望》新聞周刊記者說(shuō)，“有的在北京打工，有的住在縣城，叫他回來(lái)開會(huì)，他說(shuō)‘請(qǐng)個(gè)假要扣錢’、‘你給出車費(fèi)啊’。”

　　在寧夏部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)村青壯年大量外出，對(duì)基層黨組織建設(shè)產(chǎn)生了一定影響。黨支部開會(huì)經(jīng)常湊不齊人，同時(shí)由于可選擇余地窄，一些村“兩委”班子成員只能“矬子里面挑將軍”。

　　“村委會(huì)的會(huì)計(jì)我并不滿意，讓他當(dāng)，肯定影響村委會(huì)為人民服務(wù)的水平。但村里沒(méi)(年輕)人了，不讓他當(dāng)讓誰(shuí)當(dāng)？不讓他當(dāng)就沒(méi)人當(dāng)了！”固原市南部某鎮(zhèn)一位村委會(huì)主任無(wú)奈地表示。

　　同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人員流動(dòng)的增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)階層也更加多元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、產(chǎn)業(yè)工人、個(gè)體工商戶、私人企業(yè)主、食利群體、貧困人群等并存，“利益關(guān)系復(fù)雜、訴求多樣，治理的難度進(jìn)一步提升。”原新說(shuō)。

　　福建福鼎市管陽(yáng)鎮(zhèn)秀貝村有戶籍人口1080人，在外打工的人數(shù)過(guò)半，其中很大一部分是在煤礦做礦工。從2014年底開始，不少煤礦倒閉，兩三百人從外地回到村里，成了“無(wú)業(yè)游民”。村支書黃功衛(wèi)告訴記者，“往年每年都可以賺六七萬(wàn)，如今丟了工作回家坐吃山空，時(shí)間久了可能會(huì)引發(fā)其他社會(huì)問(wèn)題。”

　　本刊記者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，一些地方因土地征用、房屋拆遷等引發(fā)的矛盾糾紛增多，宗族勢(shì)力、家族勢(shì)力干擾村務(wù)，還存在黑惡團(tuán)伙、村匪村霸、邪教活動(dòng)等現(xiàn)象，對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)基層治理提出了更高要求。

　　在治理手段的多樣化和現(xiàn)代化上，農(nóng)村社會(huì)治理同樣面臨挑戰(zhàn)。“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化，必須走綜合治理之路，從單一行政手段依賴轉(zhuǎn)向行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育、道德等多種手段綜合治理。”原新表示。

　　但是，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村基層政府行政管理和公共服務(wù)滯后，尤其是信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施缺乏，導(dǎo)致治理手段和方式有限。另一方面，大量“精英人口”外流，致使農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的群眾基礎(chǔ)相對(duì)較差，諸多現(xiàn)代化治理技術(shù)無(wú)法實(shí)施，甚至導(dǎo)致部分惠農(nóng)政策落實(shí)困難。

　　“人社局定期到農(nóng)村開展茶葉加工、種植技術(shù)等方面的培訓(xùn)，但由于人口流失嚴(yán)重，留守的多為老人和兒童，精心準(zhǔn)備的培訓(xùn)班少有人問(wèn)津，難以發(fā)揮作用。”福鼎市人社局副局長(zhǎng)施斌斌告訴本刊記者。

　　最讓湖南安化縣仙缸村村支書諶英洲頭疼的，是村里守著綠水青山卻換不來(lái)金山。作為黑茶之鄉(xiāng)，安化縣集中著全國(guó)近3成的黑茶種植面積。仙缸村在扶貧隊(duì)的帶動(dòng)下，也打算在村里開發(fā)一個(gè)2000畝的茶園，“但開墾面臨勞力缺乏的局面。”他告訴記者，“如果茶園能夠建成，可以吸引至少30%的外出勞力返村。”

　　在河北淶源縣煙煤洞鄉(xiāng)，當(dāng)?shù)厣缴洗嬗斜４嫱暾拿鏖L(zhǎng)城遺址，是極好的旅游資源，每年總有不少驢友前來(lái)安營(yíng)扎寨。“沒(méi)產(chǎn)業(yè)，光靠政策扶貧不行，鄉(xiāng)里打算開發(fā)旅游用以扶貧創(chuàng)收”，鄉(xiāng)黨委書記李永生對(duì)記者說(shuō)，把廢置的村民房屋修葺整新，做成農(nóng)家樂(lè)，應(yīng)該能人均增收兩到三千元。“但響應(yīng)的戶家卻不多，很多人都搬走了。”

　　在距離煙煤洞鄉(xiāng)不算太遠(yuǎn)的上莊鄉(xiāng)西泉頭村，村支書老畢也在為同樣的事情犯愁，“村上嘗試過(guò)種藥材、核桃、竹林，現(xiàn)在又種上了‘蜜脆’，還不知道結(jié)果如何。”發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)，既能符合本地實(shí)際，又能產(chǎn)生效益，帶領(lǐng)村民致富，是村干部花心思最多也最頭疼的地方。

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊

　　青壯年大量外出打工導(dǎo)致村里的某些傳統(tǒng)觀念淡化和風(fēng)俗習(xí)慣丟失，受訪村干部和部分群眾擔(dān)心地表示，一些目前看來(lái)非常明晰的權(quán)益或許在不久的將來(lái)會(huì)成為村鄰之間矛盾的起源。

　　在湖南安化縣馬渡村，3萬(wàn)多畝林地近期都分權(quán)到戶頒發(fā)了林權(quán)證，村民廖遠(yuǎn)隆家分得10多畝。“老一輩的人對(duì)每一塊林地的四界都非常清楚，并且家家戶戶之間都能達(dá)成一致，但是年輕人對(duì)此完全不聞不問(wèn)。”他說(shuō)。

　　“我跟我兒子說(shuō)了好幾次要帶他去看自家林地的四界，他就是沒(méi)興趣。”廖遠(yuǎn)隆說(shuō)，盡管這片林子未來(lái)可能會(huì)給家里帶來(lái)一筆可觀的收入，但因?yàn)槌刹闹芷诙荚?5～20年之間，對(duì)于在外打工的兒子來(lái)說(shuō)，這樣的收益太過(guò)遙遠(yuǎn)。

　　“受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，利益訴求和利益追逐已成為農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中新的價(jià)值體系的重要內(nèi)容。”國(guó)家行政學(xué)院教授龔維斌表示，如何引導(dǎo)、權(quán)衡和維護(hù)農(nóng)民的各項(xiàng)合法權(quán)益，將是農(nóng)村社會(huì)治理的難點(diǎn)。

　　大量青壯年進(jìn)城和父母帶孩子到城市求學(xué)，也讓農(nóng)村的主要矛盾點(diǎn)發(fā)生了變化。西海固地區(qū)是寧夏與全國(guó)同步邁入小康社會(huì)的短板所在，可本刊記者在這里調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐牟识Y錢一點(diǎn)不比銀川等城市低。

　　“村民外出務(wù)工后眼界高了，心里想法多了。與以往相比，這幾年鎮(zhèn)上的彩禮數(shù)目逐年上漲，現(xiàn)在娶個(gè)媳婦基本在12萬(wàn)元左右。如果女方要求城里有房子，那花費(fèi)就會(huì)更高。”張易鎮(zhèn)黨委書記馬永春告訴記者，不少家庭為此犯了愁。

　　“現(xiàn)在農(nóng)村糾紛大多發(fā)生在家庭內(nèi)部，主要是子女長(zhǎng)期在外不贍養(yǎng)老人、夫妻因兩地分居而頻繁吵架等等。”固原市公安局原州區(qū)公安分局張易派出所所長(zhǎng)寧厲雄說(shuō)。“由于夫妻兩地分居引發(fā)家庭內(nèi)部矛盾或婚姻破裂的情況幾乎附近每個(gè)村都有，這對(duì)傳統(tǒng)、保守的農(nóng)村群眾觀念是不小沖擊。”中衛(wèi)市海原縣紅羊鄉(xiāng)某村村支書告訴記者。

　　“這是個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。家庭是社會(huì)和國(guó)家的最小單元，家庭內(nèi)部不和諧，農(nóng)村社會(huì)就難和諧。”寧厲雄說(shuō)。“農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和基層治理的重要基礎(chǔ)。”龔維斌表示，如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下維護(hù)農(nóng)村的傳統(tǒng)價(jià)值體系，是基層社會(huì)治理的又一難點(diǎn)。

治理體制亟待轉(zhuǎn)型

　　“從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)看，盡管農(nóng)村很多地區(qū)存在不同程度的‘空心化’，治理形態(tài)和手段以及需要處理的問(wèn)題都發(fā)生了很大的變化，但并不是這種情況下就不能實(shí)施有效的農(nóng)村治理了。”民政部信訪辦公室原主任、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司原巡視員曹國(guó)英在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)表示。

　　面對(duì)“空心化”趨勢(shì)下農(nóng)村治理資源流失、傳統(tǒng)理念動(dòng)搖的問(wèn)題，“不是要改變村民自治體制，而是如何使村民自治體制更好地適應(yīng)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況。”曹國(guó)英強(qiáng)調(diào)。“關(guān)鍵還是要加強(qiáng)基層的自治組織建設(shè)。”龔維斌說(shuō)。

　　比如，針對(duì)青壯年外出打工特別是精英外流的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮“三留守”人員的力量，認(rèn)識(shí)到老年人、婦女中同樣存在優(yōu)秀人才。

　　在湖北秭歸，村民以自然村或村民小組為單位，成立理事會(huì)，自己管理自己。在山東東平，村民組建互助養(yǎng)老院，有勞動(dòng)能力的提供勞動(dòng)力，沒(méi)勞動(dòng)能力的就在這生活。在河北淶源，對(duì)于有資歷、有能力而又愿意留在村里擔(dān)任村干部的“能人”，縣里比照公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)為其配置工資待遇。

　　同時(shí)，有必要拓寬外出發(fā)展人員和退休回鄉(xiāng)人員參與農(nóng)村社會(huì)治理的渠道。比如，廣東、浙江等地農(nóng)村成立鄉(xiāng)賢理事會(huì)，發(fā)揮老黨員、老干部、返鄉(xiāng)走親機(jī)關(guān)干部等的作用，在提高重大村務(wù)決策水平、改進(jìn)村務(wù)管理和實(shí)施有效監(jiān)督、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、傳承公序良俗和優(yōu)秀文化方面發(fā)揮重要作用。

　　華中師大政治學(xué)院執(zhí)行院長(zhǎng)鄧大才教授告訴本刊記者，面對(duì)利益糾紛增多、家庭矛盾多發(fā)等新問(wèn)題，湖北恩施通過(guò)推行“村醫(yī)村教進(jìn)班子”“律師下鄉(xiāng)”活動(dòng)，在基層治理中引進(jìn)專業(yè)人士和精英人才，推動(dòng)知識(shí)和法治在農(nóng)村社會(huì)治理中的地位和作用，取得了良好的效果。

　　“只要能夠更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，啟動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的內(nèi)在活力，積極引進(jìn)社會(huì)力量參與農(nóng)村基層治理，暢通多元主體參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)渠道，農(nóng)村社會(huì)的就業(yè)人口外流特別是精英人才的流失，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理方面產(chǎn)生的負(fù)面影響并非不可化解。”曹國(guó)英說(shuō)。

　　同時(shí)，“空心化”不是行政化管理的理由，“農(nóng)村社會(huì)治理也需要注意黨政機(jī)關(guān)權(quán)力肆意向農(nóng)村下延的問(wèn)題。”曹國(guó)英指出。“不增加農(nóng)村基層管理層級(jí)，而是將村民自治下沉，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)組織參與度，是現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)治理的有效途徑。”鄧大才建議。

　　最后，有必要根據(jù)實(shí)際情況，培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等的實(shí)力，增強(qiáng)其在農(nóng)村基層治理中的話語(yǔ)權(quán)，夯實(shí)農(nóng)村社會(huì)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)與發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，同步建設(shè)各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，聚集相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，努力增加農(nóng)民收入，吸引農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部金三林研究員建議。

　　管陽(yáng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)李亮等受訪的基層干部表示，從短期來(lái)看，外出務(wù)工是增加村民收入、拓寬增收渠道的有效手段，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還是要把鎮(zhèn)村建設(shè)好，優(yōu)化生活條件和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引村民回鄉(xiāng)就業(yè)，足不出戶就能增收。（何晨陽(yáng)張亮王成李紹飛　實(shí)習(xí)生霍旭）